אתם נמצאים כאן: מרכז מידע מאמרים בנושא תאגידים עירוניים אחריות הרשות המקומית..

אחריות הרשות המקומית לפעולתיהם של הממונים מטעמה

בבחינת האחריות של הרשות המקומית למעשיה של החברה העירונית שבבעלותה, יש לקחת בחשבון כי כמו החברה העירונית, גם  הרשות המקומית מהווה אישיות משפטית במשפט הפרטי.

כך אכן עולה מדברי סעיף 7 לפקודת העיריות שכותרתו היא "העיריה היא תאגיד":

"עיריה של תושבי אזור פלוני תקרא על שם אותו אזור ויהיו לה קיום-תמיד וזכות לתבוע ולהתבע בשמה המאוגד."

ובדומה לעיריה, גם המועצה המקומית היא תאגיד. בסעיף 10 לפקודת המועצות המקומיות נקבע כי:

"מועצה מקומית תהא אישיות משפטית, ובכפוף להוראות צו-הכינון, תהא רשאית לעשות חוזים, לרכוש או להחזיק במקרקעין או כל זכות בהם, לתבוע ולהיתבע בשמה היא."

את  מעמדן של הרשויות המקומיות כתאגיד, הטיב לבטא השופט ברק באומרו:

"אין מחלוקת, כי הרשות המקומית היא אישיות משפטית ("תאגיד") במשפט הפרטי…יש לה, לרשות המקומית, קיום נורמטיבי במשפט הפרטי. היא בעלת קניינים, מתקשרת בחוזים ואחראית למעשי נזיקין. היא פועלת באמצעות מספר אורגנים, כגון ראש העיריה והמועצה" ע"א 324/82 עיריית בני ברק נ' ברוך רוטברד, פ"ד מה(4), 102, 132.

הנה כי כן, הרשות המקומית והחברה העירונית הם שני גופים משפטיים הנפרדים זה מזה. ואם כך הם פני הדברים, ישאל השואל -  איך ניתן לייחס  לרשות המקומית אחריות למעשי החברה העירונית?

התשובה לשאלה זו הינה, כי ההפרדה בין הגופים המשפטיים אינה בהכרח מובילה לניתוק האחריות. תתכן האפשרות שתוטל אחריות על שני גופים משפטיים נפרדים בגין אותו המעשה, ובלבד שקיים ביניהם קשר משפטי שהוא רלוואנטי לענין אחריות זו. כך לדוגמא, בדיני הנזיקין נקבע כי מעביד, יכול ויחוב באחריות על מעשי העובד. וזאת, על אף היות העובד והמעביד שני גופים משפטיים נפרדים, סעיף 13 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש]. ובענין זה, ראה עוד בע"א 324/82 עיריית בני ברק נ' ברוך רוטברד, פ"ד מה(4), 102, 130.

חלק זה יעסוק באותם המצבים בהם תתכן האפשרות לייחס לרשות המקומית אחריות למעשיה של החברה עירונית שבשליטתה, בגין המעשים של הממונים מטעמה.

(א) דירקטורים מקרב עובדי הרשות המקומית

בפקודת העיריות ייחד המחוקק מקום להרכב מועצת המנהלים של החברה העירונית, ובסעיף 249א לפקודה קבע המחוקק כי:

"(1) מועצת העיריה תקבע את נציגיה בגוף המנהל של התאגיד העירוני; נציגים אלו יכול     שיהיו חברי מועצה או עובדי עיריה;

מהפקודה עולה כי הרכב הדירקטוריון יכלול עובדי עיריה וכן חברי מועצה, אך אין היא קובעת יחס מספרי כלשהו.  עם זאת, בחוזר מנכ"ל משרד הפנים  נקבע כי הרכב מועצת המנהלים יהיה (סעיף 2.1.2 לחוזר מנכ"ל משרד הפנים מס' 2/91 מיום 11.9.91):

שליש - חברי מועצת הרשות המקומית, שליש - סגל בכיר ושליש נציגי ציבור.

מכאן, שמועצת המנהלים של התאגיד העירוני מורכבת בחלקה מדירקטורים אשר בד בבד עם היותם דירקטורים משמשים הם גם בתפקידים שונים בעיריה. מצב זה מוביל לקיומם של דירקטורים משותפים לרשות המקומית ולחברה העירונית שבשליטתה. מציאות זו יכולה להוביל לכך שבמקרים מסוימים ניתן יהיה לייחס לרשות המקומית אחריות למעשיהם של חברי מועצת המנהלים בחברה העירונית.

עם זאת, יש להבחין בין סוגי הדירקטורים השונים. לא הרי דירקטורים הממונים מקרב עובדי הרשות המקומית, כהרי אלו הממונים מקרב חברי מועצת הרשות המקומית, ולא הרי אלו, כהרי דירקטורים הממונים על-ידי הרשות המקומית כנציגי הציבור.

אין כל ספק שחברי מועצת המנהלים המתפקדים כדירקטורים בחברה העירונית, מהווים אורגנים של החברה.  שכן סעיף 46 לחוק החברות (חוק החברות, התשנ"ט – 1999) קובע כי:

"האורגנים של החברה הם האסיפה הכללית, הדירקטוריון, המנהל הכללי וכל מי שעל פי דין, או מכח תקנון רואים את פעולותו בענין פלוני כפעולת החברה באותו ענין."

האורגנים נתפסים כאבר מאבריה של החברה. וככאלה, פעולותיהם וכוונותיהם הן פעולותיה וכוונותיה של החברה.

ובאותה המידה, האורגנים - חברי הדירקטוריון של החברה העירונית, יכולים להיות גם אורגנים של הרשות המקומית. שאלה היא, האם עובדי הסגל הבכיר של הרשות המקומית, מוגדרים כאורגנים של הרשות המקומית. נקבעו כללים לצורך הגדרת האורגן, ועל פי כללים אלו יש לבחון כל עובד ועובד לגופו. ייתכנו עובדים שלצורך ביצוע פעולות מסוימות יראו בהם כאורגנים של הרשות המקומית, ואילו לצורך פעולות אחרות לא יראו בהם ככאלה. על כל פנים, אותם עובדי הרשות המקומית שנבחרו לכהן כדירקטורים של החברה העירונית, יכולים להיות אורגנים הן של החברה העירונית, והן של הרשות המקומית. שכן, יחד עם היותם דירקטורים של החברה העירונית הם גם ממלאים תפקידים בכירים ברשות המקומית.

מקום ובו עובדי הרשות המקומית בד בבד עם היותם  אורגנים של החברה העירונית, הם גם אורגנים של הרשות המקומית, מוביל לכך שבמקרים מסוימים ניתן יהיה לייחס אחריות לרשות המקומית בגין פעולות החברה שבשליטתה.

כך גם קבע השופט וינוגרד שעה שחייב את עיריית נתניה במצג שיצר ראש העריה באמצעות נצ"ב - החברה העירונית. באותו המקרה ראש העיריה חייב את החברה העירונית בהיותו אורגן של החברה העירונית, ובאותה המידה חייב הוא את העיריה, בהיותו אורגן של העיריה. ה"פ 48/84 עיריית נתניה נ' נצ"ב נתניה בע"מ, פ"מ מה(2) 225. וכן ראה בע"א 65/85 עיריית נתניה נ' נצב נתניה, פ"ד פ(3) 29 (להלן – פרשת נצ"ב). השופט וינוגרד נימק את החלטתו באומרו כי:

"בראש העיריה ובמועצתה התמזגו מצד אחד, היותם החברה נצ"ב עצמה ומצד שני היותם העיריה עצמה. במקרה כזה אין לך אלא לקבוע כי נצ"ב הוא אבר חי מאיבריה של עירית נתניה וכל הפרדה בינהם איננה אלא הפרדה מלאכותית גרידא" ה"פ 48/84 עיריית נתניה נ' נצ"ב נתניה בע"מ, פ"מ מה(2) 225, 244.

כתוצאה, אם עובד העיריה המכהן כדירקטור בחברה העירונית הוא גם אורגן של הרשות המקומית – ניתן לייחס לרשות המקומית אחריות למעשיו. ובענין נצ"ב נקבע כי האורגנים של הרשות המקומית הם לא רק ראש העיריה וחברי מועצת העיר, אלא גם הנהלת העיריה. ומכאן, שעובדי העיריה הבכירים ובודאי חברי בנהלת העיריה יוגדרו כאורגנים של העיריה, ועל כן יחייבו אותה באחריות גם בגין פעולותיהם בדירקטוריון החברה העירונית.

עם זאת, עדיין יש לברר מהו  הדין  במקום ובו אין העובד משמש כאורגן של הרשות המקומית - האם יש דרך כלשהי בה ניתן לחייב את הרשות המקומית במעשי אותו העובד?

במקרה זה, יש להניח כי אישיותה המשפטית של החברה העירונית תחצוץ בפני כל כוונה לייחוס אחריות לעיריה, בגין פעולותיהם של עובדיה המכהנים גם כדירקטורים בחברה הערונית. נראה שבכדי לחייב את הרשות המקומית באחריות, אין די שהעובדים של זו יכהנו כדירקטורים של החברה העירונית, אלא עליהם להיות גם בגדר אורגנים של הרשות המקומית.

עם זאת במקרים החברה העירונית מתנהלת באופן היוצר מצג כלפי צד שלישי, כאילו החברה העירונית והעיריה – חד הם, אזי אולי ניתן יהיה לראות בחברה העירונית כעובד של הרשות המקומית, ולהטיל על העיריה אחריות שילוחית בגין עוולות החברה העירונית. ודוק: אין מדובר בהרמת מסך בין החברה העירונית לבין הרשות המקומית, אלא המדובר הוא בייחוס אחריות למעשי החברה העירונית על אף קיומו של מסך ההתאגדות החוצץ בין אישיותה של החברה לאישיותה של הרשות המקומית.

האפשרות לראות בתאגיד פלוני כמעבידו של תאגיד אלמוני, הועלתה על-ידי השופט ברק בענין עיריית בני ברק נ' רוטברד (ע"א 324/82 עיריית בני ברק נ' ברוך רוטברד, פ"ד מה(4), 102, 132) אלא שלא נקבע בענין זה מסמרות.  השופט ברק הסתפק בעצם העלת האפשרות תוך שהוא מציין כי:

"טענה זו לא הושמעה בפנינו, היא מעוררת בעיות קשות וסבוכות, ואין לנו צורך לדון בה" (עמ' 131).

(ב) דירקטורים מקרב חברי מועצת הרשות המקומית

הרכב מועצת המנהלים כולל גם דירקטורים מקרב חברי מועצת הרשות המקומית. ובאשר לחברי מועצת הרשות המקומית, נקבע בפרשת נצ"ב כי:

"…האורגנים המוסמכים של העיריה – בהקבלה למנהל החברה ואסיפתה הכללית – יהיו הנהלת העיריה, ובודאי, ראש העיריה, ומועצת העיריה" ה"פ 48/84 עיריית נתניה נ' נצ"ב נתניה בע"מ, פ"מ מה(2) 225, 243 (ההדגשה שלי – י.א.)

ומכאן שמדובר בדירקטורים המתפקדים הן כאורגנים של הרשות המקומית והן כאורגנים של החברה העירונית. וככאלה, ייתכנו מקרים שניתן יהיה לייחס את מעשיהם גם לחברה העירונית וגם לרשות המקומית.

כך אכן ארע בפרשת נצ"ב, שם מדובר היה בראש עיר שכהן הן כראש העיר והן כמנהל חברת נצ"ב, שהיתה חברה עירונית בשליטת העיריה. בית המשפט חייב את העיריה באחריות לפעולותיה של החברה העירונית, בראותו בחברת נצ"ב אורגן של העיריה. בית המשפט קבע כי בנסיבות המקרה נוצר מצג על ידי העיריה כלפי צד שלישי, כאילו חברת נצ"ב והעיריה – חד הם. בראש העיריה היו מגולמות העיריה וחברת נצ"ב כאחד, ועל כן הסיק בית המשפט כי למעשה, חברת נצ"ב היא עירית נתניה. וכדברי השופט וינוגרד:

"כדי שהעיריה תיחשב כיוצרת מצג כלפי צד שלישי יש להראות כי אורגן מוסמך על העיריה יצר מצג זה. ובמקרה שלנו אין חולק שראש העיריה, בכשרו כמנהל חברת נצ"ב, הוא אורגן של החברה ולמעשה פעולתו היא פעולת החברה. מצד שני בידיו הופקד הכוח להפעיל את סמכויות העיריה. יוצא מכאן, כי בראש העיריה ובמועצתה התמזגו מצד אחד, היותם חברת נצ"ב עצמה ומצד שני היותם העיריה עצמה. ובמקרה כזה אין לך אלא לקבוע כי נצ"ב הוא אבר חי מאבריה של עירית נתניה וכל הפרדה ביניהם איננה אלא הפרדה מלאכותית גרידא."

בית המשפט למעשה קובע כי בנסיבות מסוימות, ניתן לראות בחברה העירונית כאורגן של העיריה. מסקנה זו של בית המשפט מקבלת חיזוק מדברי השופט ברק בענין עיריית בני ברק נ' רוטברד. שם עסק השופט ברק ביחסים המשפטיים שנוצרים בין רשות מקומית לועדה המקומית לתכנון ולבניה. בית המשפט קבע שאמנם הועדה המקומית היא תאגיד הנפרד מהרשות המקומית, וכל אחד מהווה אישיות משפטית נפרדת בתחומי המשפט הפרטי. עם זאת, מעלה בית המשפט אפשרויות בהם תחוב בעיריה באחריות בגין מעשי הועדה המקומית.  אחת האפשרויות שמעלה בית המשפט היא, כי לאור הזהות האישית שבין הרכב הוועדה המקומית לבין הרכב מועצת העיריה, ניתן יהיה לראות בועדה המקומית אורגן של העיריה.

וכך קבע בענין זה השופט ברק:

"ניתן לומר, כי הועדה המקומית היא אורגן של העירייה לענין תכנון ובניה, ועל-כן אחראית העירייה אישית לעוולת הוועדה המקומית, כפי שהיא אחראית אישית לעוולות אחרות המבוצעות על-ידי מועצת העירייה, וזאת בצד אחריותה האישית של הוועדה המקומית לעוולותיה שלה. אכן, אין כל מניעה לכך כי תאגיד פלוני יהווה אורגן של תאגיד אלמוני." (ההדגשה שלי – י.א.)

(ג) דירקטורים אחרים

במועצת המנהלים של התאגיד העירוני מכהנים גם דירקטורים שאינם קשורים בקשר כלשהו לרשות המקומית.  דירקטורים אלה משמשים כנציגי הציבור, וממונים על-ידי ראש הרשות המקומית או מועצת הרשות המקומית. בחירתם נעשת על פי רוב, על בסיס של מומחיות בתחום עיסוק החברה, בכדי שדירקטורים אלו יוכלו לתרום מכישוריהם המקצועיים, ולהוביל  את החברה להשגת ייעדיה. ראה בג"ץ 828/90 סיעת "הליכוד" במועצת עיריית חיפה נגד מועצת עיריית חיפה ואח', פ"ד מה(1) 506, 511.

נראה כי בכל הנוגע לדירקטורים אלו, אי אפשר יהיה  לייחס לרשות המקומית כל אחריות למעשיהם באמצעות תורת האורגנים. שכן אין בין הדירקטורים לבין הרשות המקומית, ולא כלום. אמנם משמשים הם כאורגנים של החברה העירונית, ומבחינה זו מהווים הם אבר מאבריה של החברה, אלא שהם אורגנים של החברה העירונית בלבד, ועל כן אין כל מקום לזהות את פעולותיהם עם פעולות הרשות המקומית.

אחריות  בגין מינוי הנגוע בשיקולים זרים: הסמכות למינויים של הדירקטורים המשמשים כנציגי הציבור נתונה בידי ראש הרשות המקומית. לראש הרשות המקומית סמכות בלעדית למנות דירקטורים  אלו, ואין בכוחה של מועצת הרשות המקומית להתערב במינו (כך נקבע בבג"ץ 828/90). סמכותו הבלעדית של ראש הרשות למנות את ניצגי הציבור פותחת פתח למינויים פסולים הנעשים שלא לטובת החברה העירונית, מכאן שהיה מן הראוי לקבוע קריטריונים הקובעים את כשירותם של נציגי הציבור.

אלא שדא עקא, ולא נקבעו בפקודת העיריות קריטריונים בענין זה, ובכך שונה מעמדם של הדירקטורים המשמשים כנציגי הציבור, מזה של הדירקטורים החיצוניים (הדמצ"ים) במכהנים בחברות ציבוריות. בחוק החברות הטיל המחוקק מגבלות בכל הנוגע למנויים של הדירקטורים החיצוניים, ובכלל זאת קובע החוק בסעיף 240 כי: "לא ימונה  דירקטור חיצוני יחיד שיש לו…זיקה...לבעל השליטה בחברה במועד המינוי". כאשר זיקה מוגדרת כ – "קיום יחסי עבודה, קיום קשרים עסקיים או מקצועיים".

משמעותה של הוראת החוק היא, שבמקרה ומונו דירקטורים חיצוניים שלא על פי הקריטריונים שנקבעו, יש בכך בכדי להטיל אחריות ישירה על החברה בגין פעולותיהם של הדירקטורים, ולחשוף אותה בפני תביעות בגין הפרת חובה חקוקה.

אם היו נקבעים קריטריונים למינוי נציגי הציבור, והיה מתברר כי מנוי מסוים לא נעשה בהצאם לקריטריונים שנקבעו, ניתן היה לחייב את החברה העירונית באחריות ישירה בגין מחדליהם של  אלה. האחריות במקרה זה לא היתה מצטמצמת לחברה העירונית בלבד אלא היתה מתפרסת גם על ההרשות המקומית. שכן, מינוי נציגי הציבור מתבצע על-ידי ראש הרשות המקומית, המתפקד הן כאורגן הרשות המקומית והן כאורגן החברה העירונית. מכאן שפעולותיו, יש בהן בכדי לחייב לא רק את החברה העירונית אלא גם את הרשות המקומית.

ואולם בהעדר כל מקור נורמטיבי המטיל מגבלות על מינויים של נציגי הציבור בחברה העירונית, וקובע מהם הקריטריונים אותם שצריך לשקול בבחירתם של אלו, קשה יהיה לייחס לרשות המקומית אחריות בגין פעולותיהם, גם במקרה שבחירתם נעשתה משיקולים זרים.

אחריות הרשות המקומית כבעלת רוב המניות: שאלה היא מה מידת אחריותה של הרשות המקומית, בחברה עירונית שאינה בבעלותה המלאה, כלפי בעלי המניות האחרים, מקום ובו נבחרו הדירקטורים "נציגי הציבור" שלא על פי כישורים אישיים, אלא על פי קשרים אישיים.

תאגיד עירוני יכול ויהא בבעלותה המלאה של הרשות המקומית, ויכול ויהא רק בשליטתה של הרשות המקומית  (אך לא בבעלותה המלאה). במקרה ובו לחברה העירונית בעלי מניות נוספים, והחברה היא רק בשליטתה של החברה העירונית, עליה להמנע משימוש לרעה בכוחה כבעלת שליטה, ולהפעיל את כוחה תוך המנעות מפגיעה בבעלי מניות האחרים. שכן,  "כוח ללא אחריות משול להפקרות".

חובתו של בעל שליטה לפעול בהגינות פותחה על ידי בית המשפט, פסק הדין המנחה בענין זה הוא ע"א 817/79 קוסוי נ' בנק פויכטוונגר, פ"ד לח(3) 253, ונקבעה לבסוף בהוראות המחוקק בחוק החברות. בסעיף 193 לחוק נקבע בענין זה כי:

" (א) על המפורטים להלן מוטלת החובה לפעול בהגינות כלפי החברה:

(1)     בעל שליטה בחברה;

(2)     …

(3)     בעל מניה שלפי הוראות התקנון יש לו כוח למנות או למנוע מינוי של נושא משרה בחברה או כוח אחר כלפי החברה.

(ב) דין הפרה של חובת ההגינות כדין הפרה של חובת האמונים של נושא משרה בשינויים   המחייבים".

השליטה של הרשות המקומית בחברה מקנה לה הכח למנות דירקטורים, ומינוי הדירקטורים צריך להעשות  משיקולים ענייניים מתוך רצון להטיב עם החברה. נקיטת שיקולים אחרים על-ידי ראש הרשות המקומית, הוא בבחינת ניצול לרעה של כוחו, ומהווה הפרה של  חובת ההגינות אותה הוא חב כבעל שליטה כלפי בעלי המניות האחרים. דינה של הפרת חובת ההגינות הוא  כדין הפרת חובת האמונים של נושא משרה, המובילה להטלת אחריות על הרשות המקומית.

מכאן, שהרשות המקומית כבעלת השליטה בחברה העירונית, חשופה לתביעות מאת בעלי המניות האחרים במקרה ובו מנוי הדירקטורים לא נעשה מתוך שיקולים של טובת החברה.

(ד) עובדים של הרשות המקומית שהועמדו לרשותה של החברה

במקרה זה, יש לצאת מתוך הנחה שאין מדובר לא באורגנים של הרשות המקומית ולא באורגנים של החברה העירונית. שכן מטבע הדברים, עובדים הנשלחים מאת הרשות המקומית אל החברה העירונית לא ממלאים תפקיד בכיר ברשות המקומית, ומכאן שאין הם אורגנים של הרשות. כך גם יש להניח שאין העובדים ממלאים תפקיד בכיר בחברה העירונית, ועל כן אין לראות בהם אורגנים של החברה.

אחריות שילוחית: גם במקרה ובו לא ניתן לייחס אחריות לרשות המקומית באמצעות תורת האורגנים, ייתכן וניתן לבסס את אחריותה של הרשות המקומית לפעולותיהן של דירקטורים מקרב עובדי הרשות המקומית, באמצעות אחריות שילוחית.

אין כל ספק כי בין עובדי הרשות המקומית לרשות המקומית מתקיימים יחסי עובד-מעביד. ויהיו מקרים בהם ייוצרו במגביל גם יחסי עבודה עם החברה העירונית, כך שבד בבד עם היותם עובדי הרשות המקומית הם יהיו גם עובדים של החברה העירונית. ולמעשה, הרשות המקומית והחברה העירונית יכולים לשמש בו זמנית כמעבידים של אותו עובד רשות מקומית, בבחינת שני מעבידים לעובד אחד.

באותה המידה ייתכנו הסדרי תעסוקה בהם לא יווצרו יחסי עבודה בין החברה העירונית לבין עובדי הרשות המקומית, ועובדי הרשות המקומית ישארו עובדיה בלבד.

יהא הסדר התעסוקה אשר יהא, המדובר הוא בעובדים של הרשות המקומית. וככאלה, ניתן יהיה במקרים רבים לחייב את המעביד, קרי – הרשות המקומית, באחריות שילוחית למעשי העובד. כך הוא הדבר בכל הנוגע לעוולות נזיקיות כפי שנקבע בסעיף 13 לפקודת הנזיקין (נוסח חדש).

Joomlart