אתם נמצאים כאן: מרכז מידע מאמרים בנושא תאגידים עירוניים אחריות הרשות המקומית..

אחריות הרשות המקומית לתפעולה של החברה העירונית

(1) גבולות האחריות של הרשות המקומית כבעלת מניות עפ"י דיני החברות

דיני החברות מאפשרים לכל אדם לייסד חברה, סעיף 2 לחוק החברות. לחברה אישיות משפטית עצמאית ונפרדת משל מייסדיה, מכאן שהיא אחראית באופן ישיר לפעולות אותן היא מבצעת. אחריותו של בעל מניות מוגבלת לסכום שבחר להשקיע בחברה, ולא ניתן לרדת לנכסיו האישיים לשם פירעון חובות החברה.

כך גם בחברה העירונית, שעה שהרשות המקומית בוחרת לייסד חברה או לרכוש את השליטה בחברה קיימת - אחריותה של הרשות המקומית מוגבלת לסכום שבחרה להשקיע בחברה, כך שאם נקלעה החברה העירונית לקשיים כלכליים, לא תשא הרשות המקומית באחריות.

ההפרדה שבין בעלי המניות לבין החברה היא אחת מאבני היסוד של דיני החברות. בין החברה לבין בעלי המניות עומד מסך ההתאגדות, המונע ייחוס אחריות לבעלי המניות בגין פעולותיה של החברה. יחד עם זאת, לעיתים, מתעורר הצורך להרים את מסך ההתאגדות, ולחייב את בעלי המניות באחריות לפעולות החברה. ביטול זה של ההפרדה הקיימת בין בעלי המניות לחברה ייעשה במקרים חריגים בלבד, ולא כדבר שבשגרה.

במהלך תת-פרק זה נעמוד על המקרים בהם על אף קיומה של האבחנה בין הרשות המקומית לחברה העירונית, תשא הרשות המקומית באחריות לתפעולה של החברה העירונית.

(א) ייחוס אחריות ישירה

I. קיומם של יחסי שליחות - נאמנות:

לרשות המקומית מספר דרכים להתקשר עם צדדים שלישיים - היא יכולה להתקשר ישירות באמצעות אחת ממחלקותיה והיא יכולה להתקשר דרך קבלני משנה. אין חולק על כך, כי כל אחת משתי דרכי ההתקשרות דלעיל, יכולה להוביל להטלת אחריות ישירה על הרשות המקומית. התקשרות הרשות המקומית באמצעות קבלני משנה יוצרת, על פי רוב, יחסי שליחות. כך שהרשות המקומית בהיותה בגדר שולח, יכולה לשאת באחריות בגין תוצאות ההתקשרות.

דרך  נוספת העומדת בפני הרשות המקומית בבואה להתקשר עם צדדים שלישיים היא להותיר את מלאכת ההתקשרות בידי החברה העירונית שבשליטתה. דהיינו: אין הרשות המקומית נכנסת בהתקשרות אלא רק החברה העירונית שבשליטתה. במקרה זה, אישיותה המשפטית הנפרדת של החברה העירונית מקימה מסך התאגדות, החוצץ בין הרשות המקומית לבין החברה שבשליטתה ומגן על הראשונה מפני תביעות של צדדים שלישיים המתקשרים עם החברה העירונית. דהיינו: החברה העירונית, בהיותה בעלת אישיות משפטית נפרדת, נושאת באחריות למעשיה, בעוד שהרשות המקומית, לכאורה, "רוחצת בניקיון כפיים".

ואולם, לא כך הם פני הדברים שעה שרשות מקומית פועלת לביצוע מחויבויות המוטלות עליה לבדה, ועליה ככזאת, עפ"י דין - ובגדר אחריות חוקית מפורשת, כגון: גביית מסי ארנונה. הרשות המקומית אמנם רשאית לבצע זאת לא רק באמצעות פקידיה אלא גם באמצעות שליח-נאמן, (עו"ד, קבלן הוצל"פ וכיוב') - אך עדיין אחריותה של הרשות המקומית עומדת בעיניה: אחריות לכל מעשי השליח-נאמן; אם השליח-נאמן הנו במקרה החברה העירונית - עדיין אין הרשות המקומית מסירה מעצמה כל אחריות. במקרה כזה, ההתקשרות הנה בגדר יחסי שליחות ונאמנות, דהיינו: הרשות המקומית נותרת בעל העניין בהתקשרות, בעוד החברה העירונית אינה אלא "יד ארוכה" שלה - כלי בידה גרידא, והדבר יכול להוביל לייחוס אחריות ישירה לרשות המקומית.

וכך קבע בהקשר זה השופט וינוגרד:

"המושגים של נאמן ושלוח משמשים בערבוביה ובבוא בית המשפט להחליט אם מדובר בנאמן או בשלוח עליו להתחשב בנסיבות המיוחדות של כל מקרה ומקרה. בכל מקרה, התוצאה המשפטית היא אותה תוצאה, לאמור: חיוב ישיר של התאגיד השולח ובמקרה כזה התאגיד השלוח לא ישא בכל אחריות משלו. שהרי הקשר נוצר במישרין בין התאגיד השולח לצד השלישי" (ההדגשה שלי - י.א.) בה"פ (ת"א) 48/84 עיריית נתניה נ' נצ"ב נתניה בע"מ ואח', פ"מ תשמ"ה(2) 225, 246.

הנה כי כן, הרשות המקומית יכולה, כבעלת מניות בחברה העירונית לשאת באחריות ישירה למעשי החברה גם אם לא הורם מסך ההתאגדות.

ויודגש, כי לעתים הרשות המקומית יכולה לבחור להיכנס בביצוע איזה מסמכויותיה האזרחיות בעלות האופי הארגוני או, במיוחד, האופי העסקי-מסחרי, באמצעות החברה שבשליטתה - באופן שהרשות המקומית יוצאת מתמונת האחריות ומותירה את החברה העירונית לא רק כיוזמת ומבצעת, אלא גם כאחראית. במקרה כזה, אחריותה של הרשות המקומית תהיה רק כבעלת מניות - שניתן, בהתמלא תנאים הקבועים בדין - להסיר את "מסיכת בעל המניות" מעל פניה, דהיינו: להרים את מסך ההתאגדות. לכאורה, נראה כי בין אם נייחס אחריות ישירה ובין אם נרים את מסך ההתאגדות - התוצאה הנה דומה, אולם לא לגמרי: בהרמת מסך עדיין "המסך" שם, אפילו חלקית, מה שאין כן בייחוס אחריות ישירה.

יחד עם זאת, ייתכן שניתן יהיה להטיל על הרשות המקומית אחריות שילוחית בגין עוולות החברה העירונית שבשליטתה, גם אם מדובר בביצוע סמכות בעלת אופי ארגוני או עסקי-מסחרי. המדובר במקרים בהם החברה העירונית מתנהלת באופן היוצר מצג כלפי צד שלישי, כאילו החברה העירונית והרשות המקומית - חד הם. במקרים כאלה, ייתכן שניתן יהיה לראות בחברה העירונית כשלוח או כעובד של הרשות המקומית. ודוק: אין מדובר בהרמת מסך בין החברה העירונית לבין הרשות המקומית, אלא המדובר הוא בייחוס אחריות למעשי החברה העירונית, על אף קיומו של מסך ההתאגדות החוצץ בין אישיותה של החברה לאישיותה של הרשות המקומית, וזאת מכוח דיני השליחות.

האפשרות לראות בתאגיד פלוני כשולחו או מעבידו של תאגיד אלמוני, הועלתה על-ידי השופט ברק (כתוארו אז) בעניין עיריית בני ברק נ' רוטברד, ע"א 324/82 עיריית בני ברק נ' ברוך רוטברד, פ"ד מה(4), 102, 132, אלא שלא נקבעו בעניין זה מסמרות. השופט ברק (כתוארו אז) הסתפק בעצם העלאת האפשרות תוך שהוא מציין, כי:

"טענה זו לא הושמעה בפנינו, היא מעוררת בעיות קשות וסבוכות, ואין לנו צורך לדון בה".

II. אחריות הרשות המקומית כבעלת שליטה:

בדרך כלל, הרשות המקומית היא בעלת השליטה בחברה העירונית. לעיתים החברה העירונית תהיה בבעלותה המלאה של הרשות המקומית, ולעיתים יהיו לחברה בעלי מניות נוספים, כך שהשליטה של הרשות המקומית, במקרה כזה, תתבטא בזכותה למנות דירקטורים, או לחילופין, באחזקתה ברוב מניות החברה.

יודגש, כי דיוננו זה מסויג למקרה בו הרשות המקומית הנה בעלת שליטה בחברה העירונית - בהבדל מבעלת מניות גרידא.

כאשר עסקינן בחברה עירונית שבה יש בעלי מניות נוספים מלבד הרשות המקומית, ייתכנו מקרים במהלך תפקודה של החברה, בהם תשא הרשות המקומית באחריות ישירה כלפי אותם בעלי מניות המיעוט.

כבעלת השליטה בחברה העירונית, נתון בידי הרשות המקומית הכוח, שמקורו במניות, להשתתף ולהצביע באסיפה הכללית של בעלי המניות ולמנות חברים במועצת המנהלים (דירקטורים). אם כן, הרשות המקומית שולטת בנכסי בעלי המניות האחרים, וכוחה זה יכול להיות מנוצל לרעה. על רקע האמור, מטילים דיני החברות על בעל השליטה את חובות האמון, שנועדו למנוע מבעל הכוח לנצל  לרעה את הכוח הנתון בידיו.

הטלת חובת אמונים על בעל שליטה, כאמור, מקורה בחידוש הלכתי של בית המשפט בפסק דין קוסוי, ע"א 817/79 קוסוי נ' בנק פויכטוונגר, פ"ד לח(3) 253. לאחר שנים, אימץ המחוקק את חידושו של בית המשפט בחוק החברות, בפרק בשם - "זכויות בעל מניה וחובותיו".

המחוקק קבע חובות מיוחדים לבעלי מניות בכלל, ולבעלי שליטה בפרט. בנוגע לחובות המוטלים על כל בעלי המניות קבע המחוקק בסעיף 192 לחוק, כי:

"(א) בעל מניה ינהג בהפעלת זכויותיו ובמילוי חובותיו כלפי החברה וכלפי בעלי המניות האחרים בתום לב ובדרך מקובלת, ויימנע מניצול לרעה של כוחו בחברה, בין השאר בהצבעתו באסיפה הכללית ובאסיפות סוג, בעניינים האלה:

(1)     שינוי התקנון;

(2)     הגדלת הון המניות הרשום;

(3)     מיזוג;

(4)     אישור פעולות ועסקאות הטעונות אישור האסיפה הכללית …;

(ב) בעל מניה ימנע מלקפח בעלי מניות אחרים.

(ג) על הפרת הוראות סעיפים קטנים (א) ו- (ב) יחולו הדינים החלים על הפרת חוזה, בשינויים המחויבים…"

בסעיף 193 לחוק ייחד המחוקק מקום לבעלי שליטה (או כוח הכרעה) - בעניין זה נקבע כי מעבר לחובות המוטלות על כלל בעלי המניות, מוטלת על בעל שליטה בחברה החובה "לפעול בהגינות כלפי החברה". ודינה של הפרת "חובת ההגינות" כדין הפרת חובת האמונים של נושא משרה.

מה הוא היקפה של אותה חובת ההגינות אותה חייב בעל השליטה בחברה? בהתאם להלכת פסק דין קוסוי, על בעל השליטה להימנע מלהשתמש בכוחו לרעה בעת מכירת השליטה החברה. ואולם, נראה כי חובת ההגינות של בעל השליטה כלפי בעלי מניות אחרים היא לא רק במקרה של מכירת השליטה, אלא גם בעת הפעלת כוח הנובע משליטה. ראה א' פלמן וה' בר-מור דיני חברות בישראל להלכה ולמעשה (ירושלים, תשנ"ד), בעמ' 864.

כך או כך, נראה שאין המדובר בחובה בעלת היקף כה נרחב כשל חובת האמון אותה חבים נושאי המשרה לחברה - בעוד שנושאי המשרה בחברה מופקדים על רכושם של אחרים, ועל כן צריכים הם לפעול בתום לב ולקחת בחשבון אך ורק את אינטרס החברה, הרי שפעולת בעלי המניות בחברה נעשית בכדי להגשים את האינטרסים שלהם כבעלי ההון בחברה.

זאת ועוד, נטיית הפסיקה והמחוקק כאחד היא להטיל  על בעלי השליטה בחברה חובת אמון גם כלפי גורמים חיצוניים לחברה הבאים בקשר עמה, ובכלל זאת גם הנושים והלקוחות. חובת אמון זאת עומדת בסתירה, או לכל הפחות מגבילה, את השגת מטרותיהם של המתאגדים בחברה, שהרי בעלי המניות בחרו להתאגד בדרך של חברה בכדי שיוכלו להשתמש באישיותה המשפטית הנפרדת, בבחינת "בערבון מוגבל" ולא בבחינת "בערבון בלתי מוגבל".

מן הבחינה הזאת, ניתן לראות את הטלת חובת האמון וההגינות על בעל השליטה כלפי הנושים כמעין הרמת מסך - שהיא פעולה לא שגרתית שתעשה רק במצבים חריגים. בנושא חובות בעלי המניות ראה בהרחבה א' פלמן וה' בר-מור דיני חברות בישראל להלכה ולמעשה (ירושלים, תשנ"ד), בעמ' 899 – 825.

על רקע האמור נראה, שבניגוד לנושאי המשרה בחברה, אין מקום למנוע מבעלי המניות להתחשב באינטרסים האישיים שלהם כבעלי מניות, וחובת האמון הנדרשת מהם היא, אפוא, חובת אמון "מוחלשת" ע"א 817/79 קוסוי נ' בנק פויכטוונגר, פ"ד לח(3) 253, 285.

III. סיכום:

הרשות המקומית היא בעלת מניות בחברה העירונית, ועל פי דיני החברות אין היא נושאת באחריות ישירה למעשי החברה, שכן לחברה העירונית אישיות משפטית נפרדת מזו של בעלי המניות. האישיות המשפטית של החברה העירונית מאפשרת לבעלי המניות להסתתר מאחורי מסך ההתאגדות במקרה של תביעה נגד החברה, ולהטיל את האחריות על החברה ולא עליהם.

עם זאת, לא תמיד תוביל האישיות המשפטית הנפרדת של החברה לניתוק האחריות הישירה של בעלי המניות - לעיתים תהא הרשות המקומית אחראית לתפעולה של החברה העירונית, על אף היותה בעלת מניות. אלו הם פני הדברים שעה שנוצרו יחסי שליחות או נאמנות בין החברה העירונית לבין הרשות המקומית. באותה מידה, תחוב הרשות המקומית, כבעלת שליטה בחברה העירונית, בחובת הגינות כלפי החברה, כאשר היקפה של חובת ההגינות שנקבעה בחוק, מטילה על הרשות המקומית אחריות בגין פעולות שהיא מבצעת בכוחה כבעלת שליטה בחברה העירונית.

Joomlart