אתם נמצאים כאן: מרכז מידע מאמרים בנושא תאגידים עירוניים מקור הסמכויות והכוחות..

מקור הסמכויות והכוחות של החברה העירונית

(1) דיני החברות אל מול פקודת העיריות וצו העיריות

התאגיד העירוני, כשמו כן הוא - גם "תאגיד", שעליו חלים דיני התאגידים - ובמקרה של חברה - דיני החברות, וגם "עירוני", שעליו חלות הוראות דין מכוח דיני הרשויות המקומיות. על כן, מטבע הדברים, במישורים מסוימים פעילות החברה העירונית תתנהל לאורם של דיני החברות, ואילו במישורים אחרים תהיה היא מונחית על-פי דיני הרשויות המקומיות. מציאות זאת גורמת לכך, שבמקרים מסוימים, תעמוד החברה העירונית במצב של  חפיפה או סתירה בין מערכת דינים אחת לרעותה.

במהלך פרק זה נסקור את המקרים הללו, בהם לחברה העירונית סמכויות או כוחות חופפים - הן על-פי דיני החברות והן על-פי דיני הרשויות המקומיות.

(א) ייסוד חברה עירונית

לרשות המקומית סמכות לייסד חברה עירונית, וסמכות זאת מוענקת לה משני מקורות נורמטיביים שונים: דיני החברות ודיני הרשויות המקומיות.

בדיני החברות הוסדר עניין ייסוד חברה  בסעיף 2 לחוק החברות, שם נקבע, כי :

"כל אדם רשאי לייסד חברה, ובלבד שמטרה ממטרות החברה אינה נוגדת את החוק"…

מהוראות הסעיף עולה, כי ל"אדם" נתונה הסמכות לייסד חברה. ההגדרה של המילה "אדם" מצויה בסעיף 4 לחוק הפרשנות (חוק הפרשנות, התשמ"א –1981 (להלן – חוק הפרשנות) הקובע, כי:

"מקום שמדובר באדם - אף חבר בני אדם במשמע, בין שהוא תאגיד ובין שאינו תאגיד."

מכאן, שסעיף 2 בחוק החברות מעניק גם לתאגיד סמכות לייסד חברה.

הרשות המקומית מהווה תאגיד המוקם מכוח חוק, שכן פקודת העיריות קובעת בסעיף 7, כי:

"עירייה של תושבי אזור פלוני תיקרא על שם אותו אזור ויהיו לה קיום-תמיד לתבוע ולהיתבע בשמה המאוגד". (ההדגשה שלי - י.א.), הוא הדין גם ביחס לרשויות מקומיות אחרות, כגון: מועצות מקומיות. בסעיף 10 לפקודת המועצות המקומיות נקבע כי "המועצה תהיה אישיות משפטית, ובכפוף להוראות צו הכינון, תהא רשאית לעשות חוזים"…"ולתבוע ולהיתבע בשמה היא".

עולה מן המקובץ, כי רשות מקומית, המהווה תאגיד, רשאית לייסד חברה מכוח הוראות חוק החברות.

סמכותה של הרשות המקומית לייסד חברה מצויה אף בדיני הרשויות המקומיות.

בסעיף 249 (30) לפקודת העיריות נקבע, כי לעירייה סמכות:

"...לייסד חברה, אגודה שיתופית או כל אגודה אחרת לכל מטרה שהיא בגדר סמכויות העירייה ותפקידיה, לרכוש מניות או ניירות ערך או כל זכות הנאה אחרת של חברה, אגודה שיתופית או אגודה אחרת, שמטרותיה מסייעות לדעת המועצה, להשגת כל מטרה כאמור, ולנהוג בהם דרך בעלים."

יחד עם זאת, בצו העיריות (הקמת תאגידים), התש"ם-1980 (להלן - "צו העיריות") הגביל שר הפנים את סמכותה של העירייה לייסד תאגיד, וקבע בסעיף 1, כי:

"לא תייסד עירייה חברה, חברת בת,…אלא באישור שר הפנים ובתנאים שהוא קבע".

גם בנוגע למועצות מקומיות ואזוריות הגביל שר הפנים את סמכותן של אלו לייסד תאגידים. בסעיף 146א לצו המועצות המקומיות (א), התשי"א - 1950 (..."לא תייסד המועצה חברה, חברת בת"..."אלא באישור שר הפנים ובתנאים שהוא קבע"...; ובסעיף 63(11)(א) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח - 1958 ..."לא תייסד המועצה חברה, חברת בת"..."אלא באישור שר הפנים ובתנאים שהוא קבע"...). הוא הדין באשר לחברות בייסודן של רשויות מקומיות באזור יהודה ושומרון.

מתוך השוואת סמכותה של רשות מקומית לייסד חברה עירונית מכוח דיני החברות מחד גיסא, ומכוח דיני  הרשויות המקומיות מאידך גיסא, עולה כי דיני החברות מעניקים לרשות המקומית סמכות רחבה בבואה לייסד חברה ובדרך זאת אף הולך  סעיף 249 (30) לפקודת העיריות. לעומת זאת, בניגוד למגמתו של המחוקק הראשי, ואולי אף בחריגה מסמכות, סבר שר הפנים כי יש להגביל את סמכותה של הרשות המקומית בייסוד תאגידים, וכך אכן עשה באמצעות צו הקמת תאגידים.

(ב) תכלית החברה העירונית

חוק החברות ייחד מקום של כבוד להגדרת תכליתה של החברה. בסעיף 11 בחוק נקבע, כי:

"(א) תכלית החברה היא לפעול על פי שיקולים עסקיים להשאת רווחיה, וניתן להביא בחשבון במסגרת שיקולים אלה, בין היתר, את ענייניהם של נושיה, עובדיה, ואת עניינו של הציבור; כמו-כן רשאית החברה לתרום סכום סביר למטרה ראויה, אף אם התרומה אינה במסגרת שיקולים עסקיים כאמור, אם נקבעה לכך הוראה בתקנון.

(ב) הוראת סעיף קטן (א) לא תחול על חברה שבתקנונה נקבע כי היא הוקמה להשגת מטרות ציבוריות בלבד ואשר תקנונה אוסר חלוקת רווחים לבעלי מניותיה."

אם כן, מסעיף 11 עולה, כי מוטלת על כל  חברה, ובכלל זאת גם על החברה העירונית, החובה לפעול על פי שיקולים עסקיים בלבד. סייג לקביעה זו מצוי בסעיף 11(ב) בחוק - אם מדובר בחברה שנועדה "לתועלת הציבור" ואשר קבעה מפורשות בתקנונה איסור על חלוקת רווחים לבעלי מניותיה. מכאן, שכל עוד לא נקבע בתקנון של חברה איסור על חלוקת רווחים לבעלי מניותיה - חובה עליה לפעול על פי שיקולים עסקיים ולהשאת רווחיה.

ראוי לציין כי נוסח סעיף 11 בהצעת חוק החברות לא כלל את סעיף קטן (ב), ורק בנוסח הסופי, בתום תהליך החקיקה, הוסף סעיף 11(ב).

ייתכן כי בחקיקתו של סעיף 11(ב) לצידו של סעיף 11(א) ביקש המחוקק ליצור הפרדה בין חברות ללא מטרת רווח לבין חברות שכל מטרתן היא רווח, וזאת בכדי למנוע ניצול לרעה של הטבות מס, כך סובר י.בהט, בספרו: חברות החוק החדש והדין (רמת גן, תש"ס), 169.

במאמר מודגש יצוין, כי חברות שלא למטרות רווח, שאף זכו למעמד של "מוסד ציבורי" לצרכי מס (באיזה משני מובניו - של פטור ממס הכנסה למוסד מקבל התרומה, והכרה בתרומה כהוצאה אצל התורם), קיימות בדין הישראלי ובפועל שנים רבות. לא פעם אף רואים באותן חברות "של תועלת הציבור" צורת ארגון טובה למטרות ציבוריות וליעדי צדקה - טובה אולי מכל חלופה אחרת, אך נושא זה ראוי לדיון בנפרד.

תכליתה של החברה העירונית, אף זאת שאינה מוגבלת "לתועלת הציבור", איננה השאת רווחי הרשות המקומית. החברה העירונית הכלכלית לא הוקמה בהכרח אך ורק על בסיס עסקי; אמנם' החברה העירונית הכלכלית נועדה להיות תאגיד שיתנהל על-פי שיקולים עסקיים, אך מטרת ייסודה היא, בראש ובראשונה, לעזור לרשות המקומית לבצע את חובותיה וסמכויותיה המוניציפאליות. כך גם עולה מסעיף 249(30) לפקודת העיריות הקובע, כי העירייה רשאית לייסד חברה "לכל מטרה שהיא בגדר סמכויות העירייה ותפקידיה". מכאן, שתכליתה של החברה העירונית היא קודם כל פעולה כלכלית להשגת תכלית ציבורית.

אם כן, מה יהיה דינה של החברה העירונית לאור הוראותיו של חוק החברות? על-פי רוב, אין המדובר בחברה הפועלת ללא מטרת רווח, ועל כן אי-אפשר להכניסה לגדרי סעיף 11(ב) בחוק החברות. באותה המידה אין המדובר בחברה שתכליתה היא רק השאת רווח, דבר שאולי קשה ליישבו עם הוראות סעיף 11(א) בחוק החברות.

I. הכרעה בין נורמות סותרות

על פניו, נראה, כי קשה ליישב את הוראותיו של סעיף 249(30) בפקודת העיריות עם סעיף 11(א) בחוק החברות. מתוך השוואת שני הסעיפים עולה, לכאורה, כי האחד סותר את משנהו.

במקרה של שתי נורמות סותרות, מקובלים מספר כללים של "ברירת דין", אשר מטרתם היא לפתור סתירות בין נורמות משפטיות. שני הכללים החשובים לעניינינו הם: נורמה מאוחרת גוברת על נורמה מוקדמת; ונורמה מיוחדת גוברת על נורמה כללית. ראה א. ברק פרשנות במשפט (ירושלים, תשנ"ג), חלק ראשון 545.

פקודת העיריות היא דבר חקיקה הקיים מקדמא דנא, ואילו חוק החברות נכנס לתוקפו רק בשנת תש"ס, ועל כן הוא בבחינת חוק מאוחר ביחס לפקודת העיריות. כאמור, אם קיימת סתירה בין שני דברי חקיקה, והאחד נחקק מאוחר יותר ממשנהו - החוק המאוחר יגבר. עם זאת, חוק החברות מהווה נורמה כללית, החלה על כל סוגי התאגידים, ואילו פקודת העיריות היא בבחינת נורמה מיוחדת, המעגנת הוראות חוק המיוחדות לעיריות; וכלל הוא בידנו - נורמה מיוחדת גוברת על נורמה כללית. דהיינו: על-פי כלל פרשנות וברירת דין אחד גוברת פקודת העיריות ועל-פי כל פרשנות שני גובר חוק החברות.

אם כן, שני הכללים דלעיל לא יפתרו במקרה זה את הסתירה שבין שתי הוראות החוק. כאן המקום להשתמש אולי בכלל נוסף מבין הכללים של ברירת הדין, הקובע כי נורמה מאוחרת וכללית אינה גוברת על נורמה מוקדמת ומיוחדת. בסתירה בין נורמה מאוחרת וכללית לבין נורמה מוקדמת ומיוחדת  - תגבר הנורמה המיוחדת. ראה א. ברק, הערה 21 חלק ראשון בעמ' 551. וראה עוד בג"ץ 515/74 פלוני נ' מפקד משטרה צבאית חוקרת, פ"ד כט(2) 169,180.

עם זאת, לא מדובר בכלל גורף, שכן אם מפירושו של החוק המאוחר והכללי (במקרה זה - חוק החברות) עולה כי הוא בא באופן מכוון לבטל נורמות משפטיות קיימות המצויות גם בחוק המוקדם והמיוחד, הרי שהחוק המוקדם והמיוחד יבוטל מכללא. ראה א. ברק, הערה 21 חלק ראשון בעמ' 569; וכדברי השופט ח. כהן, עליו השלום:

"הכלל הוא שחוק מיוחד אינו מתבטל על ידי חוק כללי מאוחר יותר, אלא-אם-כן מפורשת בו או משתמעת ממנו בהכרח כוונה לבטלו" ע"פ 51/76 ראובן נ' מדינת ישראל, פ"ד ל(3) 14,16.

הנה כי כן, הסתירה העולה במקרה דנן לא ניתנת להכרעה בצורה חדה וברורה; שכן ניתן להבין ולהניח - אך לא בוודאות מלאה - כי מטרת המחוקק בחוקקו את חוק החברות הייתה לשנות את כל מערכות הדין באשר לחברות, אך לאו דווקא ולא בהכרח לבטל בכך את הוראות סעיף 249(30) בפקודת העיריות. המחוקק אינו קובע במפורש כי סעיף 249(30) בטל, וכך גם קשה לדעת בוודאות אם המחוקק התכוון לבטל את הסעיף מכללא, בחוקקו את סעיף 11(א) לחוק החברות.

שאלות אלו טרם נתבררו על-ידי בית המשפט ועודן מחכות לגואל.

II. פרשנות הרמונית

עד כה יצאנו מתוך הנחה כי קיימת סתירה מסוימת, או אפשרית, בין הוראת החוק שבסעיף 11(א) בחוק החברות, לבין זאת של סעיף 249(30) בפקודת העיריות. כתוצאה מכך, ניסינו לבדוק איזו הוראת חוק "תגבר" ותבטל את חברתה. אלא שבכדי לבטל הוראת חוק ביטול מכללא, יש להראות כי קיים ניגוד ממשי בין הוראות החוק ואין כל אפשרות שידורו יחדיו בכפיפה אחת. וכדברי השופט לוין:

"כלל גדול הוא בתורת הפירושים, כי ככל האפשר יש לפרש כל חוק בכפיפות או תוך התאמה עם חוק קודם, שלא בוטל במפורש על ידי החוק הנדון; ורק במקרה שהוראות חוק מאוחר יותר הן כה נוגדות או כה סותרות הוראותיו של חוק קודם, עד שאין לקיימן בשום אופן זה בצד זה, אז ורק אז רואים את החוק הקודם כמבוטל מכללא על ידי החוק החדש". ע"פ 117/50 חדד נ' היועץ המשפטי, פ"ד ה 1413, 1420.

מכאן, שרק אם לא נוכל ליישב  הוראות שני הסעיפים, נאלץ לפעול על-פי כללי הכרעת הדין דלעיל. בכדי ליישב הסתירה בין הסעיפים יש לפרש את הוראות החוק באופן שיוביל להרמוניה ואחידות. ובעניין זה אמר השופט ברק (כתוארו אז), כי:

"מעשה החקיקה בכלל והוראות חוק יסודיות בפרט אינם מעשה חד-פעמי המנותק מההוויה הכללית. החוק קורם עור וגידים במסגרת שיטה פוליטית ומשפטית נתונה. הוא מהווה לבנה אחת ממבנה כולל, המוקם על יסודות נתונים של משטר ומשפט". ע"ב 2/84 ניימן נ' ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת-עשרה, פ"ד לט(2) 225, 307. וראה עוד ביתר הרחבה בספרו של א.ברק פרשנות במשפט (ירושלים, תשנ"ג) חלק שני, בעמ' 327.

פרשנות הרמונית יכולה למנוע סתירה בין שתי הוראות חוק, שלמראית עין אינן תואמות זו לזו. על כן, גם במקרה דנן, ראוי לפרש את סעיף 249(30) בפקודת העיריות בהרמוניה עם סעיף 11(א) בחוק החברות.

סעיף 249 (30) בפקודת העיריות מתייחס לסמכויות העירייה והוא קובע, כי העירייה רשאית:

"לייסד חברה, אגודה שיתופית או כל אגודה אחרת לכל מטרה שהיא בגדר סמכויות העירייה ותפקידיה".

הפרשנות הראויה לסעיף זה הנה, שהחברה העירונית אמנם מוגבלת לכל מטרה שהיא בגדר סמכויות העירייה ותפקידיה, אלא שתכליתה היא השאת רווחים. ההגבלה שהסעיף מטיל היא אך ורק ביחס למטרות החברה, ואין בכך כדי לפגום בעובדה שמדובר בחברה, וככל חברה, תכליתה הנה השאת רווחים.

כך אמנם נהג המחוקק בחוק החברות. בצידו של סעיף 11(א), הקובע כי תכלית החברה היא השאת רווחים, נחקק גם סעיף 32, המאפשר לחברה להגביל את מטרותיה לעסוק אך ורק בעיסוקים שפורטו בתקנון. מכאן, שגם על פי חוק החברות אין כל פסול בכך שחברה תגביל עצמה לכל מטרה שתחפוץ, כל עוד תכליתה היא עשיית רווחים.

אם כן, איך ייתכן שמחד גיסא, תכלית החברה חייבת להיות השאת רווחים, בעוד שמאידך גיסא, החברה רשאית להגביל את מטרותיה ככל שתחפוץ, גם אם הן תהיינה מטרות שאינן עסקיות במהותן?

מסקנתנו על-פי הפרשנות ההרמונית הנה, כי מטרת סעיף 11(א) בחוק החברות היא לחייב את החברה לפעול על-פי שיקולים עסקיים של רווחיות, ואין זה מעלה או מוריד כהוא זה, מה היא המטרה שאליה חותרת החברה - כל עוד שיקולי החברה למען השגת המטרה יהיו שיקולים עסקיים. כך גם החברה העירונית - מטרותיה אמנם מוגבלות לכל מה שבגדר סמכויות הרשות המקומית וחובותיה, אלא שחייבת היא לפעול על בסיס עסקי ולשקול שיקולים עסקיים של השאת רווחים בבואה להגשים מטרות אלו.

פרשנות זאת, מובילה להרמוניה וליישוב בין סעיף 249(30) בפקודת העיריות, לבין סעיף 11(א) בחוק החברות. בדרך זאת תוגשם השאיפה לאחדות נורמטיבית בדין ויימנעו ניגודים פנימיים בין הנורמות השונות. כל פרשנות אחרת, המעמידה בסתירה את הוראות החוק, איננה רצויה, ויש להעדיף את הפרשנות ההרמונית על פניה.

כפועל יוצא מהאמור לעיל,  על הרשות המקומית, בבואה לייסד חברה עירונית, לכלול בתקנון החברה פיסקה העוסקת בתכלית החברה, ובה יהיה כתוב כי: "תכליתה של החברה העירונית לפעול על-פי שיקולים עסקיים להשאת רווחיה בכל עיסוק חוקי הנובע ממטרותיה של החברה", כאשר מטרותיה המפורשות של החברה יצוינו ויפורטו כשהן  מטרות מוניציפאליות בעיקרן.

עם זאת, ראוי לציין, כי נושא תכלית החברה מהווה חידוש של חוק החברות, ועדיין לא נתבררו בבית המשפט השלכותיו של חידוש זה, במיוחד באשר לחברה בבעלותה של רשות מקומית. על כן, הדיון דלעיל הוא במידת-מה בבחינת דיון בוסר, ויש להמתין ולראות מה הוא התוכן אותו ייצוק בית-המשפט ביישומו של הדין בכל הנוגע לסוגיה זו.

(ג)  חובת אמונים של נושא משרה

שאלת חובת האמונים שנושא משרה חב לחברה בה הוא מכהן הוסדרה בסעיף 254 בחוק החברות הקובע, כי:

"(א) נושא משרה חב חובת אמונים לחברה, ינהג בתום לב ויפעל לטובתה, ובכלל זה -

(1)     יימנע מכל פעולה שיש בה ניגוד עניינים בין מילוי תפקידו בחברה לבין מילוי תפקיד אחר שלו או לבין ענייניו האישיים;

(2)     יימנע מכל פעולה שיש בה תחרות עם עסקי החברה;

(3)     יימנע מניצול הזדמנות עסקית של החברה במטרה להשיג טובת הנאה לעצמו או לאחר;

(4)     יגלה לחברה כל ידיעה וימסור לה כל מסמך הנוגעים לענייניה, שבאו לידיו בתוקף מעמדו בחברה;

(ב) אין בהוראת סעיף קטן (א) כדי למנוע קיומה של חובת אמונים של נושא משרה כלפי אדם אחר."

הסעיף קובע, כי נושא משרה יחוב חובת אמונים לחברה, וקובע רשימת חובות המוטלות עליו בגדר כך. בפסיקה אף נקבע, כי רשימת החובות אינה בבחינת רשימה סגורה, שכן פותחת היא במילים "ובכלל זה". כך נקבע בע"א 585/82 קוסוי נ' בנק י.ל. פויכטונגר בע"מ, פ"ג לח(4) 253.

החוק קובע, הלכה למעשה, כי נושאי המשרה שבחברה הם במידה מסוימת נאמני החברה, ועליהם לכוון את מעשיהם לטובת החברה, ורק לטובתה. בעניין זה נקבע בפסיקה, כי על נושא משרה לפעול "לטובת החברה, ורק לטובתה. שום אינטרס אחר, אישי צדדי, אסור לו כי ישפיע עליהם ויסיר את ליבם מאחרי החברה וטובתה". המ' 100/52 חברה ירושלמית לתעשיה בע"מ נ' אגיון, פ"ד ו' 887 ,889.

על-אף הוראותיו של חוק החברות, בחר המחוקק ללכת בדרך אחרת בנוגע לחובת האמון המוטלת על נושא משרה בחברה העירונית. בסעיף 249א(2) בפקודת העיריות קבע המחוקק, כי:

"חובת נציגי העירייה להקפיד על כך שפעולות התאגיד העירוני יהיו במסגרת סמכויות העירייה ותפקידיה; חובת האמון שהם חבים לעירייה לעולם תהיה עדיפה על חובתם כלפי התאגיד".

הוראה זאת של המחוקק חורגת מתפיסת היסוד של דיני החברות, כפי שפורטה לעיל; שכן, ההוראה מעדיפה חובת אמון כלפי העירייה על פני חובת אמון כלפי החברה. על גישה זאת של המחוקק אמנם נמתחה ביקורת, אך אין לנו אלא לחיות עם קביעותיו אף אם הן נוגדות את העיקרון הכללי המעוגן בחוק החברות, לפיו נושא משרה בחברה חב חובת אמון קודם כל כלפי החברה.

(ד)  לסיכום

התאגיד העירוני מתאפיין בכך שמחד גיסא, מדובר בגוף האמור לפעול במסגרת סמכויותיה וחובותיה של הרשות המקומית, ומאידך גיסא, פועל הוא ככל חברה פרטית, הכפופה לחוק החברות.

ערכיות-כפולה או דואליות זאת של החברה העירונית, באה לידי ביטוי במקרים בהם דיני החברות אינם תואמים את דרישות פקודת העיריות ושאר דיני הרשויות המקומיות. כך הדבר בנוגע למגבלות הכרוכות בייסודה של החברה העירונית; כך גם בסוגיית תכליתה של החברה העירונית; וכך לבסוף גם בעניין חובת האמון המיוחדת המוטלת על נושאי משרה מסוימים בחברה העירונית.

אמנם מציאות זאת מעידה על ניגודים מסוימים בין דיני החברות לבין דיני הרשויות המקומיות, אך היא משקפת בכך את אופייה המיוחד של החברה העירונית - החיה במתח מתמיד בין אופייה כחברה גרידא לבין מהותה כקניין של הרשות המקומית שלה מטרות ציבוריות.

Joomlart