אתם נמצאים כאן: מרכז מידע מאמרים בנושא תאגידים עירוניים מגבלות על הרשות..

מגבלות על הרשות המקומית בייסודה של חברה עירונית

היישום של הוראות הדין הרלוונטיות: סעיף 249א' לפקודת העיריות וצו העיריות (הקמת תאגידים)

סמכויותיה של העיריה נקבעו בסימן ג' לפקודת העיריות פקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן – הפקודה).. ובסעיף 249 (30) לפקודה נקבע כי לעיריה נתונה הסמכות:

"לייסד חברה, אגודה שיתופית, או כל אגודה אחרת שהיא בגדר סמכויות העיריה ותפקידיה…".

מלשון הסעיף עולה כי המחוקק התכוון להעניק לעיריה סמכות רחבה להקמת תאגידים, עם זאת בשנת 1980 התקין שר הפנים את צו העיריות (הקמת תאגידים), צו העיריות (הקמת תאגידים), התש"ם – 1980 (להלן – צו הקמת תאגידים או צו העיריות). מטרתו של צו זה, היתה להגביל ולשלול סמכויות שהוענקו לעיריה ע"י פקודת העיריות. בסעיף 1 לצו הקמת תאגידים נקבע כי:

"לא תייסד עיריה חברה, חברת בת, אגודה שיתופית, או כל אגודה אחרת (להלן – תאגיד), לכל מטרה שהיא בגדר סמכויות מועצת העיריה (להלן – המועצה) ותפקידיה, ולא תרכוש מניות או ניירות ערך או זכות הנאה אחרת של כל תאגיד שמטרותיו מסייעות, לדעת המועצה, להשגת כל מטרה כאמור ולא תנהג בהם דרך בעלים, ולא תהיה חברה בעמותה אלא באישור שר הפנים ובתנאים שהוא קבע".

הלשון בה נקט שר הפנים בסעיף 1 דלעיל מורה על גישה שלילית בכל הקשור לתאגידים עירוניים. בצו הקמת תאגידים מבקש שר הפנים להטיל מגבלות על העיריה בכל הקשור לייסוד והקמת תאגידים.

הנה כי כן, לא עוד העיריה מוסמכת לייסד חברה, כי אם שר הפנים מוסמך להתיר את הקמתה של החברה, וזאת, רק  אם יראה לנכון לעשות כן.

המגבלות מכוחו של צו העיריות:

ישנם שני סוגים של מגבלות - סוג אחד של  מגבלות, הן אותן מגבלות שפורטו בצו העיריות, והמגבלות מהסוג השני הן אלו  שנשתכללו במשך הזמן מפי פקידי משרד הפנים, ובאו להיווסף על הסוג הראשון.

צו העיריות מציב מספר תנאים מקדמיים, שבילתם שר הפנים לא יתיר  רישומה של חברה עירונית חדשה.

המגבלות המקדמיות-

כאשר רשות מקומית מבקשת להקים חברה עירונית, עליה להגיש למשרד הפנים בקשה לאישור הקמתה של החברה. בצו העיריות נקבע, כי משרד הפנים לא ידון כלל בבקשה, אלא אם כן יתקיימו דרישות מסוימות שפורטו בגופו של צו העיריות, והדרישות הן:

1. לאור הוראותיו של סעיף 2 לצו העיריות, על העיריה לציין בתקנון ההתאגדות כי המניות שהיא רכשה בחברה "יוחזקו על שמה או על שם ראש העיריה, סגניו או עובדי העיריה תוך נקיבת תפקידם בלבד".

2.  סעיף 3 לצו קובע, כי הקמת התאגיד  טעונה החלטה מוקדמת לכך על ידי מועצת העיריה ברוב חבריה (ולא רק ברוב הנוכחים בישיבה) , ועל העיריה לתרף את החלטת המועצה במסגרת בקשתה ממשרד הפנים  לייסוד תאגיד (במקור, דרש צו העיריות רוב של שני שלישים מחברי המועצה).

3. על נציגי העיריה במועצת המנהלים של החברה העירונית להיקבע על ידי מועצת
העיריה.

למראית עין מדובר בדרישות לגטימיות, אלא שאם נשווה זאת למעמד וליכולת התמרון שיש לשלטון המרכזי בהקמתה של חברה ממשלתית, נראה כי אין כל הצדקה למגבלות שהוטלו על הרשות המקומית בבואה לייסד חברה עירונית.

וכי איש יעלה על דעתו שמניות של חברה שנוסדה על ידי משרד הבטחון, כמו התעשיה האוירית, שומה יהא לרשמן על שם חברי הממשלה או חברי הכנסת?

וכי איש יעלה על דעתו לדרוש, כי ייסודה של חברה ממשלתית חדשה יוכל להעשות רק בעקבות אישור של הכנסת ברוב (או אולי שני שליש) מקרב חבריה ?  או אפילו ברוב של חברי הממשלה - ולא רק רוב הנוכחים בישיבה?! וכי איש יעלה על דעתו, כי נציגי הממשלה בדירקטוריונים של כל החברות הממשלתיות ייקבעו באישורה של הכנסת? או אפילו באישורה של הממשלה במליאתה ?!

שאלות אלו נותרו פתוחות, ועדיין מצפות לגואל.

המגבלות במסגרת מסמכי היסוד:

בעבר, בטרם הכנסו לתוקף של חוק החברות התשנ"ט – 1999, מסמכי היסוד כלו את התזכיר ואת תקנון ההתאגדות. אלא שכיום, לאור הוראותיו של חוק החברות, מסמכי היסוד יכללו תקנון בלבד.

צו העיריות דורש מהרשות המקומית לכלול במסגרת מסמכי היסוד של החברה העירונית תניות לפיהן החברה העירונית לא תוכל לעשות דבר מהדברים המפורטים להלן אלא בכפוף לאישורו של שר הפנים:

1. הקמה של חברת-בת או סניף;

2. ייסוד, לקיחת חלק בייסוד או התמזגות עם תאגיד אחר;

3. הגדלת הון המניות של החברה;

4. שינוי בתזכיר ההתאגדות או בתקנון ההתאגדות של החברה;

5. תשלום שכר או כל תמורה אחרת לחברי מועצת העיריה או עובדיה שיכהנו בחברה כנציגי העיריה;

6. אספקת שירותים שהם בסמכותה של העיריה.

מעל ומעבר למגבלות המיוחדות ולאנומאליה החריגה הנכפית על החברה העירונית מכח הוראתו המשונה של המחוקק הראשי באשר לחובת הנאמנות של חברי מועצת המנהלים של החברה העירונית (סעיף 249א לפקודת העיריות) באות המגבלות האמורות, שמכח צו העיריות, להגביל את החברה העירונית בהגבלות שאין הדעת מקבלת כמובן מאליו. מגבלות אלו דלעיל, מעלות מספר תמיהות:

הקמת חברת בת או סניף -  מחד גיסא, אין זה ברור מה הטעם להזקק לאישורו של שר הפנים לצורך  הקמתו של סניף לחברה? שמא רק על מנת למנוע ממנה להרחיב עסקיה מעבר לרף הנמוך שמשרד הפנים מעונין להכביר עליה ?!

ומאידך גיסא, ברור לנו כמובן מאליו מדוע אסור לה לחברה העירונית ליסד  (או להיות שותפה ביסוד) של תאגיד אחר - פן תוכל העיריה, באמצעות חברה העירונית, לייסד חברות-בת ללא אישורו של משרד הפנים, חס ושלום,  ותמצא דרך בידי העיריה לשוב בעקיפין ולרכוש לעצמה חרות בתחום זה כפי שהמחוקק הראשי הקנה לה.

ייסוד או התמזגות עם תאגיד אחר – ההגיון הניבט מהמגבלה על  נטילת חלק עם הזולת ביצירתה של חברה חדשה, או רכישת מניות בחברה קיימת, הינו אותו הגיון כמו באיסור על הקמתה של חברה עירונית גרידא, כאמור לעיל.

הגדלת הון:

ההזקקות הנדרשת לאישורו של שר הפנים לענין הגדלת הון בחברה עירונית נראית, על פניה, אך ורק כביטוי לפטרונות שלא במקומה. שהרי, בהנפקה לציבור עסקינן, ובכל הנוגע להנפקה לציבור - בלאו הכי הדברים טעונים אישור של רשויות שוק ההון, ואין זה ענינו של שר הפנים.

נותרה הזכות למנוע הגדלת הון בהקשר למימון פעולותיה של החברה העירונית על ידי העיריה, בעלת המניות בה, בדרך של השקעת הון  עירוני בחברה; וכי השקעה מסוג זה, בגדר תקציבה של העיריה וגם/או על פי החלטותיה של מועצת העיריה כדין, הינה בגדר "הרפתקה מסוכנת" שנבחרי הציבור במועצת העיריה עלולים להכשל בה ביתר קלות מאשר פקידיו הממונים של משרד הפנים, או יועציו הפוליטיים של שר הפנים ?!

תשלום שכר לחברי מועצת העיר ועובדיה, המכהנים בתאגיד כניציגי העיריה - ענין מניעת שימוש בחברה העירונית ככלי להזרמת תקבולים כספיים לחברי מועצת העיריה ועובדיה, בעקיפין, באמצעותה של החברה העירונית, הינו נכון ולגיטימי - אולם מדוע תהיה החברה העירונית זאת המוגבלת בכך?

הדרך הנאותה להשיג יעד זה הינה בהוראה פוזיטיבית, בפקודת העיריות, שתאסור על אותם נבחרים ועובדים לקבל כל תקבולים והטבות מהעיריה ומכל גוף הקשור עמה במישרין וגם/או בעקיפין - אלא בגדר שכר ישיר מהעיריה ובגדר הוראות הדין;  כשם שאין אוסרים על רואה החשבון של העיריה לשלם הטבות לגזבר העיריה (בלא קשר להוראות האתיקה החלות עליו) - אלא  אוסרים על הגזבר לקבל הטבות כאלה; כשם שאין אוסרים על קבלן הכבישים של העיריה לשלם תקבולים למהנדס העיר (בלא קשר להוראות דיני העונשין למקרה כזה) - אלא אוסרים על מהנדס העיר לקבל תקבולים כאלה; כך גם יש למצוא תרופה לסוגיה זאת בגדר הוראות דיני העונשין (באם המדובר בשוחד, גניבה או הפרת אמונים) ובגדר ההוראות החלות על נבחרי הציבור בעיריה והעובדים בה, מכח פקודת העיריות - ולא באיסורים המותנים ברשותו של שר  הפנים בתחום הסמכויות והכוחות של החברה העירונית במסמכי היסוד שלה.

הספקת שירותים שבסמכות העיריה  - ההגבלה על החברה העירונית, שלא תעסוק באספקת שירותים שהם  בסמכות העיריה אלא ברשותו של שר הפנים היא ההגבלה הגורפת, הבעייתית והמגבילה מבין כל ההגבלות.  כבר ראינו שסעיף 249 (30) לפקודת העיריות, ברישא שלו, מעניק לעיריה את הכוחות והסמכויות ליסד חברה שנועדה "לכל מטרה שהיא בגדר סמכויות העיריה ותפקידיה".

בהבדל מן הסיפא של הסעיף, הדנה במטרות של תאגידים  שלעיריה מותר לרכוש בם ניירות ערך או זכויות הנאה,  מתייחסת הרישא לפירוט הסמכויות והתפקידים של העיריה המצוי בסעיפי  משנה אחרים של אותו סעיף 249, ובסעיפים נוספים שבפקודת העיריות. רובן ככולן של אותן הוראות דנות בשירותים שהעיריה אמורה לספקם  לתושבים - שירותים שהם עיקר יעודה של העיריה.

עתה בא צו העיריות, בהגבלה נשוא עניננו, ושולל לכאורה מהעיריה את  האפשרות להטיל על החברה העירונית לעסוק באיזה מאותם שירותים – אלא  ברשותו המוקדמת של שר הפנים.  בכך מתרוקן מתוכן רוב-רובו של מרחב  הנושאים שבגדרם העיריה בעלת הסמכויות והכוחות ליסד חברה עירונית -  כאשר רוב-רובו של אותו מרחב מושאר לשיקול דעתו של שר הפנים ומוצא  מתחום כוחותיה של החברה במהלך עיסוקה הרגיל.

על רקע התמיהות והקשיים  העולים מצו העיריות, אין מנוס מבדיקה מחודשת של הוראותיו, מתוך מגמה להתאימו לצרכי החברה המשתנים.

חברה עירונית שהוקמה ללא אישורו של שר הפנים: בענין נצ"ב נ' עיריית נתניה, ה"פ (ת"א) 48/84 עירית נתניה נ' נצ"ב נתניה בע"מ ואח', פ"מ תשמ"ה(ב) 225; ע"א 65/85 עירית נתניה נ' נצ"ב נתניה בע"מ ואח', פ"ד מ(3) 29, נדרש בית המשפט לשאלת מעמדה של חברה עירונית שהוקמה ללא אישורו של שר הפנים. ובנוגע לכך קבע השופט וינוגרד בערכאה הראשונה בזה הלשון:

" …אם הוקמה החברה אפילו תוך הפרת הוראות הצו, אין לומר שמבחינה משפטית אינה קיימת. החברה היא אישיות משפטית…ופעולותיה הן פעולות מחייבות. והפגם הנלווה להורתה וללידתה של החברה אינו עושה את פעולותיה לבלתי – חוקיות" ה"פ 48/84, שם, בעמ' 255.

באותה הדרך הלכו גם שופטי ערכאת הערעור בקבעם כי:

"פעולתה של החברה תופסת ומחייבת, שכן העיריה הצליחה להביא לאויר העולם תאגיד חי ופעיל שכוחו עימו להתקשר בחוזה, כל עוד לא ניתו צו פירוק בהליכים המתאימים" ע"א 65/85, שם, בעמ' 64.

אם כן, אישור השר אמנם נדרש בכדי להקים חברה עירונית, אך החברה קיימת גם ללא האישור. משמעות הדברים היא, שאין מדובר בענין שהוא אולטרה וירס לפקודת העיריות  אלא בענין שהוא בגדר סמכויות העיריה, אך טעון היתר.

מעמדו המשפטי של צו הקמת תאגידים:

המדובר הוא כאמור בצו שיצא מלפני שר הפנים, שמעמדו הנורמטיבי ממקם אותו מתחת לדבר חקיקה שחיקק המחוקק הראשי. וכפי שראינו לעיל, בסעיף 249 (30) לפקודת העיריות, העונקה  לעיריה סמכות מלאה לייסד חברה עירונית. הנה כי כן, צו שר הפנים עומד בסתירה לפקודת העיריות. ואם רצה המחוקק להגביל את סמכותה של העיריה לייסוד תאגידים ולהכפיפה לאישורו של שר הפנים, היה עליה להסדיר זאת באמצעות תיקון פקודת העיריות, ולא להשאיר את המלאכה לשר הפנים.

זאת ועוד, החברה העירונית היא בראש ובראשונה חברה, וככזו, חלים עליה הוראות מדיני החברות, ובכלל זאת, גם חוק החברות, התשנ"ט – 1999, שנכנס בימים אלו לתקפו. ובסעיף 4 לחוק קבע המחוקק כי:

"החברה הינה אישיות משפטית כשרה לכל זכות, חובה ופעולה המתיישבת עם אופייה וטבעה כגוף מאוגד."

בנוגע לסעיף זה, נאמר בדברי ההסבר להצעת חוק החברות כי: "כשרותה של החברה היא כללית. דוקטרינת האולטרה-וירס (Ultra Vires ) אשר נהגה בעבר באנגליה  – ודרכה בישראל - שוב אינה נוהגת."

מהחוק עולה כי לכל חברה, באשר היא חברה, כשרות בלתי מוגבלת לבצע פעולות. ואילו מנגד, רוצה שר הפנים באמצעות צו הקמת תאגידים להגביל את כשרותה של החברה לבצע פעולות מסוימות, כל עוד לא קבלו את אישורו.

מהאמור לעיל עולה כי קיים ספק רב בדבר זכות קיומו הנורמטיבית של צו הקמת תאגידים, בהיותו עומד בסתירה לדברי המחוקק המצויים בדבר חקיקה ראשי.

סעיף 249א לפקודת העיריות:

מגבלות נוספות המוטלות על העיריה בבואה לייסד חברה, באות מכח הוראותיו של סעיף 249א לפקודת העיריות. הסעיף הוסף לפקודה בשנת 1987, והוא קובע כי:

"פעלה העיריה על פי סמכויותיה לפי סעיף 249(30) והוקמה חברה …שמטרותיה במסגרת סמכויות העיריה ותפקידיה, ויש בידי העיריה לפחות מחצית מההון או מכח ההצבעה…יחולו הוראות אלה:

(1)  מועצת העיריה תקבע את נציגיה בגוף המנהל של התאגיד העירוני; נציגים אלה יכול שיהו גם חברי המועצה או עובדי העיריה;

(2)  חובת נציגי העיריה להקפיד על כך שפעולות התאגיד העירוני יהיו במסגרת סמכויות העיריה ותפקידיה; חובת האמון שהם חבים לעיריה לעולם תהיה עדיפה על חובתם כלפי התאגיד;

(3)  נציגי העירה כאמור, שהינם חברי המועצה, ייבחרו כך שישמרו, ככל האפשר, יחסי הכוחות של הסיעות במועצה;

(4)  (בוטלה)

(5)  הוראות סעיף 122א(א) לא יחולו על תאגיד עירוני בשל כך בלבד שחבר המועצה או עובד העיריה הוא נציג העיריה בגוף המנהל שלו."

בדברי ההסבר שקדמו להוספת סעיף 249א, נאמר כי מטרת ההוספה של סעיף 249א היא על רקע  העובדה ש"נושא תאגידים עירוניים אינו מוסדר די הצורך" הצעות חוק 1832, 252. וקיימת אי בהירות בכל הנוגע למעמדם של חברי מועצת העיר שנבחרו לשבת בגוף המנהל של התאגיד. ומטרת הסעיף היא להסדיר את מינוי נציגי העיריה בתאגיד עירוני. עם זאת, תחולתו של הסעיף היא  רק על  חברי מועצת המנהלים שמונו ע"י מועצת העיריה, כך שנציגי הציבור המשתתפים בגוף המנהל של התאגיד יהיו חופשיים מהמגבלות שמטיל הסעיף.

אם כי, לא יחולו הוראות הסעיף במקום שהעיריה רוכשת בשוק מחצית ממניותיו של תאגיד קיים (בין ברכישה ידידותית ובין ברכישה עיונת), במקרה זה תתנהל מועצת המנהלים של החברה על פי הוראות דיני החברות הכלליים הקובעים חובת אמונים של חברי מועצת המנהלים לחברה בלבד, והאוסרים על דירקטור לפעול תוך ניגוד עניינים. ראה בג"ץ 3250/94 אורן ואח' נ' מועצת עיריית פתח תקוה ואח', פ"ד מט(5), 17, 29.

מחצית מההון או מכח ההצבעה - מהוראות סעיף 249א עולה, כי הוא חל רק על חברות שבהן יש לעיריה לפחות מחצית ההון או כח ההצבעה, ובאשר לפרושו של המונח "כח ההצבעה", קבע בית המשפט כי הכוונה היא - כח ההצבעה בדירקטוריון התאגיד, ולא באסיפה הכללית. ראה בג"ץ 3250/94 אורן ואח' נ' מועצת עיריית פתח תקוה ואח', פ"ד מט(5), 17, 27.

הרכב מועצת המנהלים - הסעיף קובע כי באשר להרכב מועצת המנהלים, על העיריה לשמור שמועצת המנהלים תשקף, ככל האפשר,  את יחס הכוחות במועצה. אך אין הסעיף כופה על העיריה את הרכב מועצת המנהלים.

יחד עם זאת, בחוזר מנכ"ל משרד הפנים נקבע כי הרכב מועצת המנהלים יהיה: 1/3 חברי מועצת הרשות המקומית, 1/3 סגל בכיר, ו 1/3 נציגי ציבור, סעיף 2.1.2 לחוזר מנכ"ל משרד הפנים מס' 9/12 מיום 11.9.1991. מכאן, שבעת שרוצה עיריה לייסד חברה, עליה לציין בתקנונה כי הרכב מועצת המנהלים של החברה יהיה בהתאם לדרישות שר הפנים דלעיל.

Joomlart