חברות עירוניות “חופשיות” וחברות “כבולות”

מאת: עו”ד ישעיהו (שייקה) אתגר

תאגידים שבשליטת הרשויות המקומיות מהווים תופעה מוכרת בארץ עוד מלפני ההכרזה על הקמתה של המדינה. כבר בתקופת השלטון המנדאטורי נוצרו חברות עסקיות שלרשויות מקומיות זכויות בהונן.  בגדר הסמכויות המוענקות לעירייה – כיום עפ”י סעיף 249 (30) לפקודת העיריות – עירייה מוסמכת להקים לעצמה תאגיד כמו חברה עירונית, ולהיות שותפה בבעלות על חברה כזאת.

השינוי הגדול שהביא ליצירתן של חברות עירוניות מסוג חדש חל לנוכח צו העיריות (הקמת גופים מואגדים), תשכ”ד – 1963, אשר הוחלף לימים בצו העיריות (הקמת גופים מואגדים), תשל”ד – 1974, ושוב הוחלף בצו העיריות (הקמת תאגידים), תש”מ – 1980 (להלן- צו העיריות) על השינויים שחלו בו ברבות הימים – צו שהוחל על חברות עירוניות שנוסדו מאז ואילך, ואשר מכוחו ביקש שר הפנים לעצב ולהגביל מהותם של תאגידים עירוניים, על מנת שיהיו עשויים, מעת יצירתם, בצלם ובדמות שהוא רוצה, דהיינו:  שלא יוכלו לעשות כמעט דבר אלא על פי רצונו, בדרך בה הוא רוצה – אם בכלל –  ועל פי מה שהוא חושב כי טוב עבור הרשויות המקומיות בכלל ועבור הרשות המקומית הנוגעת בדבר בפרט.

יצויין, כי האמור כאן על חברות עירוניות יפה גם באשר לחברות בקניינן של מועצות אזוריות – לנוכח צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) (תיקון), תשכ”ד – 1963, אשר הוחלף בצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) (תיקון מס’ 2), תש”מ – 1980;  הוא הדין באשר לחברות בקניינן של מועצות מקומיות – לנוכח צו המועצות המקומיות (א) (תיקון), תשכ”ד – 1963, אשר הוחלף בצו המועצות המקומיות (א) (תיקון), תש”ם – 1980.

דעת המומחים היתה – ועודנה – כי מן הראוי להרחיב סמכויותיהן של הרשויות המקומיות ולצמצם הפיקוח של השלטון המרכזי עליהן; למרות זאת – המציאות הפוכה: משרדי הממשלה, בראשותם – בראש ובראשונה של משרדי הפנים והאוצר – הולכים ומכבידים את ידם בתחומי הסמכויות והפיקוח כאחת, על הגופים השונים של השלטון המקומי בישראל בכלל, ועל העיריות – כחלק ממנו.

מסקנות פסקניות בדבר הצורך החיוני לצמצם משקל פיקוחו המכביד של השלטון המרכזי, באמצעות משרדי הממשלה, על הממשל המוניציפאלי, מצויות כבר בדו”ח של ועדת זנבר – “השלטון המקומי בישראל”, דו”ח ועדת זנבר – “השלטון המקומי הישראל” (בהוצאת מינהל השלטון המקומי במשרד הפנים, 1981).

אף על פי כן, כאמור, המגמה המעשית הינה בדיוק הפוכה מכך, והדברים באים לידי ביטוי, בין היתר, במאמרם של ה”ה א.י. שפט  ו-צ. הרלוף, על התפתחות השלטון המקומי בישראל – הבטים חוקיים – כפי שפורסם בקובץ “השלטון המקומי – היבטים משפטיים עבר-הווה-עתיד“ (בהוצאת מינהל השלטון המקומי במשרד הפנים, 1992,  בעמ’ 10.

כחלק ממדיניות מגבילה זאת, הדבר בא לידי ביטוי אף ביחס כלפי תאגידים המוניציפאליים בכלל ובאשר לחברות העירוניות בפרט, באופן  שאותן חברות נדחקו לסד צר שעליו נרחיב להלן.

מספר מצומצם של תאגידים בדמות חברות ואגודות עירוניות נוסדו במהלך השלטון המאנדאטורי ובעשרות השנים הראשונות לאחר קום המדינה.  עיקר החברות העירוניות שנוצרו כך היו אצל עיריות תל-אביב, ירושלים, חיפה, וכן מספר מצומצם של רשויות מקומיות נוספות, כמו: נצרת עילית ואשדוד.  חלק מאותן חברות עירוניות היו חברות משותפות לרשות המקומית ולממשלה – ועל כן היו, במשמעות העכשווית, בגדר חברות ממשלתיות שהן גם חברות עירוניות.

כאשר הביע משרד הפנים את מדיניותו בנושא זה – באמצעות צו העיריות הנ”ל – המשמעות המעשית שלה היתה:  קודם כל, להגביל – ובדרך כלל אף למנוע – ככל האפשר, הקמתן של חברות עירוניות חדשות.  מדיניות זאת שלטה בכיפה ונתנה אותותיה במשך זמן ניכר, וכפי שנראה בהמשך – נותנת אותותיה בהשפעות מסוימות על מדיניותו של השלטון המרכזי בישראל ביחס לחברות העירוניות – עד היום.

צו העיריות – שינוי מעמדה המשפטי של העיריה:

המצב המשפטי המקורי היה שעיריה היתה מורשית – מבחינת כוחותיה וסמכויותיה החוקיות – לאגד לעצמה חברה  ,ליטול חלק בהתאגדות כזאת ולרכוש לעצמה זכויות (בגדר מניות או מעמד של חבר) בחברה.
חוק החברות מאפשר לכל אדם להתאגד כחברה פרטית. סעיף 2 לחוק החברות, התשנ”ט – 1999 (להלן – חוק החברות או החוק). כך גם מאפשר החוק לשבעה  להתאגד בחברה שאינה פרטית, דהיינו: “ציבורית”.

על פי חוק הפרשנות “אדם” – אף חבר בני אדם במשמע, בין שהוא תאגיד בין שאינו תאגיד” סעיף 4 לחוק הפרשנות, התשמ”א – 1981.

על פי ההגדרה שבפקודת העיריות, “עירייה” הינה מי ששר הפנים הכריז עליהם, מהיותם “תושבי אותו אזור” כי הינם עיריה (ראה סעיף 3 לפקודת העיריות). מכאן, שעיריה עונה על “התאחדות או חבר בני-אדם” כנזכר בפקודת החברות כמי שיש להם הכשרות לכאורה להתאגד בחברה.  על פי אותו קו מחשבה, סעיף 249(31) לפקודת העיריות מקנה לעירייה את הסמכות והכח “לבצע כל סמכות מסמכויותיה ולמלא כל תפקיד מתפקידיה יחד או בשותפות עם”…”גופים או אנשים אחרים”.

וכך גם באופן מפורש, מעניקה הפקודה לעיריה סמכות:

“ליסד חברה”…”לכל מטרה שהיא בגדר סמכויות העיריה ותפקידיה, לרכוש מניות או ניירות ערך …של כל חברה…שמטרותיה מסייעות, לדעת המועצה, להשגת כל מטרה כאמור, ולנהוג בהם דרך בעלים” –  כלשון סעיף 249(30) לפקודת העיריות.

צו העיריות, לעומת זאת, מגביל ושולל את הכח והסמכות שהוענקו לעיריה ע”י פקודת החברות ופקודת העיריות, מכפיפם לאישורו של שר הפנים וקובע, בראש ובראשונה, כי  “לא תיסד עיריה חברה”…”לכל מטרה שהיא בגדר סמכויות העיריה”…”ותפקידיה ולא תרכוש מנות או ניירות ערך”…”של כל תאגיד שמטרותיו מסייעות, לדעת המועצה, להשגת כל מטרה כאמור ולא תנהג בהם מנהג בעלים, אלא באישור שר הפנים ובתנאים שהוא קבע” סעיף 1 לצו העיריות.

דהיינו: נקודת המוצא של הממשל המרכזי – באמצעות רשויות הממשלה כאמור לעיל – כל פעילות מוניציפאלית באמצעות תיאגוד, לרבות ובמיוחד בדרך של חברה, הינה על דרך האיסור.  שאלה נפרדת וכבדת משקל הינה מה התוקף שיש לאותו איסור – שכולו בגדר צו מינהלי שלא הובא כלל לאישורה של הרשות המחוקקת – לבטל במחי יד את מה שנוצר והותר ע”י המחוקק הראשי בדרך ריבונית של חקיקה ראשית.

לענייננו, אנו רואים שמלכתחילה – מזה עשרות בשנים – השלטון המינהלי המרכזי בישראל מתיחס אל חברות עירוניות כאל “צרה” שיש “ללמוד לחיות עמה בלית ברירה”, ובהתאם לכך להגבילה – באותם מקומות שאין מנוס מלהסכין עם קיומה.

אלא שכמו במקרים רבים אחרים, אף כאן נטרקו שערי האורווה לאחר שכמות לא-מבוטלת של סוסים מהירים כבר יצאו ממנה, וכמקובל במקומותינו – בדהרה:  אותן חברות עירוניות שהספיקו להרשם עוד לפני שיצא אל אויר העולם צו העיריות הנ”ל, או שהספיקו להיווסד לפני שצו העיריות השתכלל לכדי לשונו הנוכחית.

באופן זה נוצרו שתי קטגוריות של חברות ותאגידים עירוניים בישראל:

חברות משוחררות: הסוג האחד של חברות עירוניות, הוא של הערים הגדולות – ירושלים, תל-אביב וחיפה, ועוד מספר ערים שנתמזל מזלן ויסדו לעצמן תאגידים עירוניים לפני שבא אל העולם צו העיריות – והן חברות שאינן כפופות לרצונותיו של שר הפנים, ובפועל: פקידי משרד הפנים והמנכ”ל בראשם, לאמור – משרד הפנים – אלא על פי שיבואר להלן;

חברות כבולות: הסוג השני של חברות עירוניות מאגד בתוכו את החברות  שנוסדו בחסדו של משרד הפנים, שעצם ייסודן כרוך בהתגברות על “מעבר מכשולים” שצו העיריות מציב, ואם וכאשר התגברו על הקשיים ונוסדו למרות הכל – יהיו כוחותיהן וסמכויותיהן מוגבלים ומצומצמים באופן כזה שיאלצו, כמעט לכל צורך ובכל ענין, לשוב ולבקש את חסדו של משרד הפנים – על מנת שיתיר להן, באם יואיל בטובו – לעשות כמעט כל דבר אותו יבקשו לעשותו.   ואיך נעשה הדבר?   בהגבלות שמשרד הפנים דורש כי יוחלו, תחילה על עצם הקמתה של חברה עירונית, ואחר כך בדרישה הנכפית על ידו ביחס למסמכי היסוד של החברה העירונית בהיווסדה, דהיינו: בתזכיר ההתאגדות ובתקנון  ההתאגדות שלה. כיום, לאחר הכנסו לתוקף של חוק החברות, מסמכי היסוד של החברה יכללו תקנון בלבד.

המגבלות על החברות העירוניות הותיקות:

המגבלות על הסוג הראשון של חברות עירוניות – החברות הותיקות, מצויות בשני מוקדים:

המוקד האחד הוא,  בתלותן ברשותו של שר הפנים במקרה בו חברה עירונית מבקשת ללוות כסף ממוסד פיננסי, וזאת על פי הוראותיו הזמניות של חוק יסודות התקציב, סעיף 45(א) לחוק יסודות התקציב, התשמ”ה – 1985.

ואילו המוקד השני הוא בתלותן ברשותו של שר הפנים במקרה בו החברה העירונית מבקשת להגדיל את החזקתה של העיריה בהון המניות של החברה  – וזאת על פי הפרשנות המרחיבה של פקודת העיריות; וכבר כאן המקום לציין, כי על פי דיני הפרשנות הנוהגים – אין כל מקום לנקוט בפרשנות רחבה כזו.

בשני המקרים מנצל משרד הפנים את ההזדמנות לדרוש מהחברה העירונית הותיקה, לשנות את מסמכי ההתאגדות שלה ולהכניס בם המגבלות שהוא נוהג לדרוש מחברות עירוניות חדשות על פי צו העיריות – וזאת כתנאי למתן רשותו המיוחדת של שר הפנים.

המגבלות על חברות עירוניות שנוסדו לאחר צו העיריות:

ומגבלות אלה, לפי מקורן, משני סוגים הן: הסוג האחד – אותן מגבלות שפורטו בצו העיריות; והסוג השני – שנשתכללו במשך הזמן מפי פקידי משרד הפנים ובאו להיווסף על הסוג הראשון.

המגבלות שבצו העיריות : בצו העיריות מצאנו – בנוסחו הנוכחי – ענין הרשות ששר הפנים יואיל בטובו להעניק – אם בכלל – לרישומה של חברה עירונית חדשה.

קודם כל מגבלות לעצם הדיון בבקשה:

1. המניות שנועדו לעיריה – בחברה העירונית – “יוחזקו על שמה או על שם ראש העיריה, סגניו או עובדי העיריה תוך נקיבת תפקידם בלבד”;
2. ההקמה טעונה החלטה מוקדמת לכך על ידי מועצת העיריה ברוב חבריה (ולא רק ברוב הנוכחים בישיבה) – ובמקור: ברוב של שני שלישים מחברי המועצה.
3. נציגי העיריה במועצת המנהלים של החברה העירונית ייקבעו על ידי מועצת העיריה.

לכאורה מה הגרוע בדרישות אלה?  –  אין גרוע בהן אלא בתוצאתן ההשוואתית: אם אך נשווה זאת למעמד וליכולת התמרון שיש לשלטון המרכזי בהקמתה של חברה ממשלתית – נגלה את משמעות הדברים:

וכי איש יעלה על דעתו שמניות של חברה שנוסדה על ידי משרד הבטחון, כמו התעשיה האוירית, שומה יהא לרשמן על שם חברי הממשלה או חברי הכנסת?

וכי איש יעלה על דעתו לדרוש, כי ייסודה של חברה ממשלתית חדשה יוכל להעשות רק בעקבות אישור של הכנסת ברוב (או אולי שני שליש) מקרב חבריה?  או אפילו ברוב של חברי הממשלה – ולא רק רוב הנוכחים בישיבה?!וכי איש יעלה על דעתו, כי נציגי הממשלה בדירקטוריונים של כל החברות הממשלתיות ייקבעו באישורה של הכנסת? או אפילו באישורה של הממשלה במליאתה ?!

מגבלות במסגרת תקנון החברות העירוניות הכבולות: לאור צו העיריות, נדרשת החברה העירונית לכלול במסמכי היסוד שלה – בתקנון שלה –  תניות לפיהן לא תוכל היא תוכל לעשות דבר מהדברים המפורטים להלן אלה בכפוף לאישורו של שר הפנים, לאמור:

1. הקמה של חברת-בת או סניף;
2. ייסוד, לקיחת חלק בייסוד או התמזגות עם תאגיד אחר;
3. הגדלת הון המניות של החברה;
4. שינוי בתזכיר ההתאגדות או בתקנון ההתאגדות של החברה;
5. תשלום שכר או כל תמורה אחרת לחברי מועצת העיריה או עובדיה שיכהנו בחברה כנציגי העיריה;
6. אספקת שירותים שהם בסמכותה של העיריה.

 

הוראות התקנון:

כאן המקום להטיל ספק בתוקף של הוראות תקנון המקנות סמכות כלשהי לשר הפנים ולמי מטעמו.  ברור שתקנון –  עפ”י הוראות חוק החברות, תשנ”ט-1999 –  אינו אלא חוזה בין החברה לבין בעלי מניותיה ובין בעלי המניות לבין עצמם.  אין שום ספק ששר הפנים ומשרד הפנים אינם בעלי מניות בחברה העירונית (כי אז זאת הייתה חברה ממשלתית. . . ) –  ועל כן אינם בעלי הכושר, הזכות המשפטית והיכולת לחרוג מחוסר-סמכותם ולאכוף על חברה עירונית – שבקניינה של רשות מקומית –  לפעול לפי הוראות שר הפנים ומשרד הפנים. . . .

לסיכום ביניים:

מעמדה המשפטי של החברה העירונית שונה מזה של כל חברה אחרת. על אף היותה גוף שהתאגד כחברה, החיל עליה המחוקק דינים מיוחדים שנועדו בעיקרם להגביל ולמנוע מהרשות המקומית להפיק את מירב היתרונות הגלומים בחברה. מגבלות אלו, חלקן יצר המחוקק הראשי, מכח הוראתו המשונה באשר לחובת הנאמנות של חברי הדירקטוריון של החברה העירונית, סעיף 249א לפקודת העיריות, וחלקן הן יציר כפיו של שר הפנים, מכח צו העיריות.

צו העיריות הוביל למציאות בה מתנהלות זו בצד זו, שני סוגים של חברות עירוניות. חברות ה”משוחררות” מהגבלות צו העיריות, שכן התמזל מזלן, והצליחו להיסווד בטרם הכנסו לתוקף של צו זה לתוקף. ואילו מנגד החברות ה”כבולות”, שנוסדו לאחר הכנסו לתוקף של צו העיריות, ועל כן כפופות הן להוראות הצו. לקטגוריה אחרונה זאת יש לצרף גם חברות עירוניות שמשרד הפנים כפה עליהן לשנות את תקנונן ולקבוע בו כפיפות לאיסורים והוראות – אך ר’ נא לעניין זה האמור לעיל באשר לתוקף של הוראות תקנון חברה בעניינים כאלה.

תוצאה זאת כמובן איננה רצויה, במיוחד לאור חוסר השיוויון והעדר האחידות הנורמטיבית שהיא יוצרת – בעוד שחברות עירוניות מסוימות יכולות לנהל את עניינן בחופשיות יחסית, כבולות חברות אחרות, על לא עוול בכפם, בעבותות תנאיו המגבילים של צו העיריות.